Historia i założenia projektu CRD / CRR - Komisja Nadzoru Finansowego

CRD/CRR

Historia powstania pakietu CRD / CRR

Data aktualizacji:

Od Umowy Kapitałowej do Bazylei II

Źródło regulacji bazylejskich sięga 1974 r. i jest następstwem wydarzeń związanych z upadkiem niemieckiego Herstatt Banku. Na rok przed swoim upadkiem bank ten znacząco zadłużył się wskutek strat związanych z prowadzonymi transakcjami wymiany walut - marki niemieckiej i dolarów amerykańskich. Jego straty przekroczyły czterokrotnie wartość posiadanego kapitału, jednak bank kontynuował swoją spekulacyjną działalność. W marcu 1974 r. ekspozycja na ryzyko walutowe banku przekroczyła trzykrotnie wartość posiadanego kapitału i w związku z powyższym w czerwcu 1974 r., bankowi odebrano licencję. W tym czasie wartość jego zobowiązań przekraczała przeszło dwukrotnie wartość posiadanych aktywów1. Co więcej, w chwili odebrania licencji bank był w trakcie rozliczania transakcji wymiany walut i ze względu na różnice pomiędzy strefami czasowymi na świecie otrzymał od kontrahenta marki niemieckie, ale nie zdążył już dostarczyć kontrahentowi dolarów amerykańskich. To zmaterializowanie się ryzyka rozliczeniowego wywołało problemy kilku innych banków, którym Herstatt Bank miał dostarczyć walutę, a także wywołało poważne problemy z płynnością w walucie obcej na rynku. W odpowiedzi na te wydarzenia, grupa państw G-10 utworzyła pod auspicjami Banku Rozrachunków Międzynarodowych (Bank for International Settlements, BIS), stały komitet – Bazylejski Komitet ds. Regulacji Bankowości i Procedur Nadzorczych, który z czasem został przemianowany na Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (Basel Committee on Banking Supervision, BCBS). Jego celem działania stało się dążenie do wypełnienia luk w systemie nadzoru bankowego oraz propagowanie odpowiednich międzynarodowych standardów zarządzania ryzykiem w bankach.
 
Efektem jego prac było pierwsze porozumienie w zakresie minimalnych wymogów kapitałowych dla banków, tzw. Bazylea I, która światło dzienne ujrzała w 1988 r.2 Mimo, że adresowana była ona głównie do instytucji działających międzynarodowo i była pozbawiona mocy prawnej, to nie przeszkodziło to w jej rozprzestrzenieniu i egzekwowaniu zaleceń, gdyż została powszechnie wprowadzona do obowiązującego prawa przez większość krajów na świecie, w sposób specyficzny dla danego systemu bankowego i prawnego. Główna idea tych regulacji polegała na utrzymywaniu przez bank odpowiedniej minimalnej relacji kapitału (głównie funduszy własnych) do aktywów ważonych ryzykiem kredytowym (ang. risk weighted assets, RWA) na poziomie 8%. Wagi ryzyka były przypisane w zależności od rodzaju ekspozycji i przynależności dłużnika do określonej klasy podmiotów oraz zabezpieczenia posiadanego dla tej ekspozycji. W Polsce zapisy tożsame z Bazyleą I zostały wprowadzone na mocy Zarządzenia nr 5/98 Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 2 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu wyliczenia współczynnika wypłacalności banku oraz procentowych wag ryzyka przypisanych poszczególnym kategoriom aktywów i zobowiązań pozabilansowych, jednak sama zasada ważenia aktywów ryzykiem i utrzymywania co najmniej 8% relacji ważonych aktywów do kapitału banku, pojawiła się już w Zarządzeniu nr 7/93 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 20 maja 1993r. w sprawie norm pokrycia funduszami własnymi aktywów banku.

W 1996 r. zasady Bazylei I uzupełniono o kwestie związane z działalnością handlową banków i wymogi kapitałowe z tytułu ryzyka rynkowego.

Kolejne zmiany przyniósł upadek angielskiego Barrings Banku na skutek nieautoryzowanych transakcji jednego z pracowników (ryzyko operacyjne), który stał się katalizatorem do całkowitego przebudowania obowiązujących standardów i stworzenia kompleksowego rozwiązania w zakresie standardów kapitałowych i zarządzania ryzykiem banków, w wyniku czego powstała Nowa Umowa Kapitałowa, potocznie zwanej Bazyleą II3. Struktura nowych standardów oparta została na trzech uzupełniających się filarach, tj.

  • filarze pierwszym: minimalnym wymogu kapitałowym,
  • filarze drugim, na który składa się proces oceny kapitału wewnętrznego (ICAAP) i proces badania i oceny nadzorczej (SREP), oraz
  • filarze trzecim: obowiązku publikowania przez banki informacji o charakterze jakościowym i ilościowym dotyczących adekwatności kapitałowej, mających niwelować asymetrię informacji pomiędzy uczestnikami rynku.

W ramach filara pierwszego (minimalnego wymogu kapitałowego), znalazła się suma wymogów kapitałowych na ryzyko kredytowe, operacyjne i rynkowe. Dodatkowo modyfikacji poddano dotychczasowe metody wyznaczania wymogu kapitałowego dla ryzyka kredytowego. Udoskonalono metodę opartą na odpowiedniej klasyfikacji ekspozycji, którym przypisywane były dotąd stałe wagi ryzyka, tzw. metodę standardową, uzależniając wagi ryzyka od ratingów uznanych agencji ratingowych. Dopuszczono również możliwość stosowania, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego nadzorcy, tzw. metody wewnętrznych ratingów (Internal Ratings Based Approach, IRB), która w głównej mierze opiera się na wewnętrznych szacunkach charakterystyk ekspozycji kredytowych – prawdopodobieństwie niewykonania zobowiązania (probability of default, PD), wartości ekspozycji w momencie niewykonania zobowiązania (exposure at default, EAD), procentowego udziału straty w wielkości ekspozycji (loss given default, LGD). Wśród metod wyznaczania wymogu kapitałowego na ryzyko operacyjne, wprowadzono dwie metody proste oparte na wskaźnikach budowanych w oparciu o średnie wyniki finansowe banku – metoda podstawowego wskaźnika (Basic Indicator Approach, BIA) i metoda standardowa (The Standardized Approach, STA) oraz zaawansowaną metodę pomiaru (Advanced Measurement Approach, AMA). Metody wyznaczania wymogu kapitałowego z tytułu ryzyka rynkowego pozostały praktycznie niezmienione. Identyczne wymogi zastosowano wobec firm inwestycyjnych.

Kryzys finansowy, Bazylea III i pakiet CRD IV / CRR

Mimo znacznego udoskonalenia reżimu ostrożnościowego, wprowadzającego standardy w zakresie zarządzania ryzykiem i zasady wyznaczania wymogów kapitałowych bardziej skorelowane z faktycznie ponoszonym przez banki ryzykiem oraz samodyscyplinujące wymagania w zakresie dyscypliny rynkowej, Bazylea II nie zapobiegła perturbacjom towarzyszącym kryzysowi finansowemu zapoczątkowanemu w 2008 r. W odpowiedzi na te wydarzenia Komitet Bazylejski przygotował i opublikował w grudniu 2009 r. pierwsze dokumenty konsultacyjne4 dotyczące zmian w Nowej Umowie Kapitałowej, które rok później, po zakończeniu konsultacji publicznych oraz zatwierdzeniu przez państwa grupy G20, złożyły się na tekst nowych regulacji określanych mianem Bazylea III (Basel III)5.

Równolegle do tych prac w Unii Europejskiej trwały prace nad regulacjami określanymi jako CRD III i CRD IV / CRR6. Celem tego projektu miało być wzmocnienie bezpieczeństwa systemu finansowego, zarówno na poziomie całego systemu, jak i indywidualnego podmiotu. Rozwiązania, jakie zawarto w CRD IV / CRR, w większości stanowiły transpozycję do prawa unijnego reguł Bazylei III w odniesieniu do banków i firm inwestycyjnych. 

W dniu 27 czerwca 2013 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej został opublikowany finalny tekst pakietu CRD IV / CRR w wersji polskiej, w skład którego wchodziło: 

  • rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012,
  • dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE.

W rozporządzeniu (CRR) zawarto wszystkie szczegółowe przepisy, które mają być stosowane jednolicie w całej Unii, w tym przepisy techniczne z poprzednich dyrektyw CRD oraz nowe przepisy implementujące reguły Bazylei III, zaś w dyrektywie zawarto pozostałe elementy dotychczasowych dyrektyw stanowiących CRD. Dodatkowo, w obu aktach prawnych zamieszczono delegacje do wprowadzenia dalszych uszczegółowień przepisów w postaci standardów technicznych i wytycznych.

Do najważniejszych zmian, jakie znalazły się w pakiecie CRD IV / CRR, zaliczyć można: 

  • podniesienie jakości, spójności i transparentności funduszy własnych,
  • objęcie wymogami kapitałowymi dodatkowych rodzajów ryzyka (np. związanych z instrumentami pochodnymi),
  • ograniczenie lewarowania (tj. współczynnika dźwigni),
  • wprowadzenie dedykowanych rozwiązań antycyklicznych, w postaci antycyklicznego bufora kapitałowego,
  • wprowadzenie wiążących norm płynności krótko- i długoterminowej,
  • uszczegółowienie zagadnień związanych z ładem korporacyjnym i zarządzaniem ryzykiem. 

CRR Quick Fix

W związku z nadzwyczajnymi okolicznościami wywołanymi pandemią COVID-19 oraz bezprecedensową skalą wyzwań, pojawiły się apele o podjęcie natychmiastowych działań w celu zapewnienia, aby instytucje miały możliwość skutecznego przekazywania środków finansowych przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym oraz łagodzenia wstrząsu gospodarczego spowodowanego przez pandemię COVID-19. 

W odpowiedzi na te apele, w dniu 26 czerwca 2020 r., w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostało opublikowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/873 z dnia 24 czerwca 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i (UE) 2019/876 w odniesieniu do niektórych dostosowań w odpowiedzi na pandemię COVID-19 (tzw. „CRR Quick Fix”) (link ).

Jego celem była maksymalizacja zdolności instytucji do udzielania pożyczek oraz pokrywania strat związanych z pandemią COVID-19, przy jednoczesnym dalszym zapewnieniu stałej odporności takich instytucji.

Ze względu na pilny charakter wymaganych dostosowań w ostrożnościowych ramach regulacyjnych, zdecydowano, że rozporządzenie wejdzie w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i będzie stosowane od dnia 27 czerwca 2020 r.

Pakiet CRD V / CRR II

W dniu 7 czerwca 2019 r., w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej został opublikowany finalny tekst tzw. pakietu CRD V / CRR II, w skład którego wchodzi: 

  • Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/876 z dnia 20 maja 2019 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do wskaźnika dźwigni, wskaźnika stabilnego finansowania netto, wymogów w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych, ryzyka kredytowego kontrahenta, ryzyka rynkowego, ekspozycji wobec kontrahentów centralnych, ekspozycji wobec przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania, dużych ekspozycji, wymogów dotyczących sprawozdawczości i ujawniania informacji, a także rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (link ),
  • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/878 z dnia 20 maja 2019 r. zmieniająca dyrektywę 2013/36/UE w odniesieniu do podmiotów zwolnionych, finansowych spółek holdingowych, finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej, wynagrodzeń, środków i uprawnień nadzorczych oraz środków ochrony kapitału (link ).

Nowy pakiet legislacyjny miał zmniejszyć ryzyko w sektorze bankowym i dodatkowo uodpornić banki na potencjalne wstrząsy.

W szczególności, pakiet znowelizował przepisy o wymogach kapitałowych (rozporządzenie 575/2013 i dyrektywę 2013/36/UE) – tak by wzmocnić banki pod względem kapitałowym i płynnościowym – oraz przepisy o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji upadających banków (dyrektywę 2014/59/UE i rozporządzenie 806/2014).

Nowelizacja miała służyć wdrożeniu reform uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym po kryzysie finansowym z lat 2007–2008, w tym wzmocnić sektor bankowy i wyeliminować utrzymujące się jeszcze problemy w dziedzinie stabilności finansowej. Pakiet został przedstawiony w listopadzie 2016 r. i uwzględniał elementy ustalone przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego i Radę Stabilności Finansowej.

Pakiet przewidywał następuje środki:

  • wiążący wskaźnik dźwigni dla wszystkich instytucji oraz bufor wskaźnika dźwigni dla wszystkich globalnych instytucji o znaczeniu systemowym,
  • wskaźnik stabilnego finansowania netto,
  • nowe przepisy sprawozdawcze o ryzyku rynkowym, w tym zmniejszające wymogi odnośnie do sprawozdawczości i ujawniania informacji oraz upraszczające wymogi odnośnie do ryzyka rynkowego i płynności dla małych, mniej złożonych banków, tak by wszystkim bankom w UE zapewnić proporcjonalne ramy,
  • wymóg dla pozaunijnych instytucji prowadzących znaczną działalność w UE, aby posiadały unijną pośrednią jednostkę dominującą,
  • nowy wymóg całkowitej zdolności do pokrycia strat (TLAC) dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym,
  • lepiej dopracowany minimalny wymóg w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych (MREL) oraz zasady podporządkowania dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym i innych dużych banków,
  • nowe uprawnienia moratoryjne dla organów restrukturyzacyjno-likwidacyjnych.

Pakiet obejmował też różne specjalne środki uwzględniające specyfikę UE, np. zachęty do inwestycji w infrastrukturę publiczną i MŚP, czy przepisy o ryzyku kredytowym ułatwiające zbywanie kredytów zagrożonych.

Szczegółowe informacje na temat tych przepisów są dostępne m.in. na stronie internetowej: Komisji Europejskiej (link ), Rady UE (link ) oraz Parlamentu Europejskiego (link ).

Projekt pakietu CRD VI / CRR III

W dniu 26 października 2021 r. Komisja Europejska poinformowała na swojej stronie internetowej o opublikowaniu projektu nowelizacji unijnych przepisów bankowych (tzw. pakiet CRD VI / CRR III) (link ).

Zgodnie z informacjami podanymi przez Komisję, dzięki nowym przepisom, banki w UE staną się bardziej odporne na potencjalne przyszłe wstrząsy gospodarcze, a jednocześnie przyczynią się do odbudowy Europy po pandemii COVID-19 i transformacji w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu.

Wskazano także, że przedstawiony pakiet wieńczy proces wdrażania porozumienia Bazylea III w UE. Porozumienie to zostało osiągnięte przez UE i jej partnerów z grupy G-20 skupionych w Bazylejskim Komitecie Nadzoru Bankowego, aby zwiększyć odporność banków na ewentualne wstrząsy gospodarcze. Przyjęte wnioski ustawodawcze stanowią ostatni etap reformy przepisów bankowych.

Pakiet składa się z następujących części:

1. Wdrożenie porozumienia Bazylea III – wzmocnienie odporności na wstrząsy gospodarcze.
Przyjęty pakiet wiernie wdraża międzynarodowe porozumienie Bazylea III przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki unijnego sektora bankowego.

2. Zrównoważony rozwój – wkład w transformację ekologiczną.
Proponowane środki nie tylko przyczynią się do zwiększenia odporności sektora bankowego, ale również zadbają o to, by banki uwzględniały kwestie zrównoważonego rozwoju.

3. Ściślejszy nadzór – zapewnienie należytego zarządzania bankami w UE i lepsza ochrona stabilności finansowej.
W przyjętym pakiecie przewidziano dla organów nadzoru skuteczniejsze narzędzia na potrzeby nadzoru nad bankami w UE. Ustanowiono jasny, solidny i wyważony zbiór przepisów dotyczących kompetencji i reputacji, w oparciu o które organy nadzoru będą oceniać, czy kadra kierownicza wyższego szczebla posiada umiejętności i wiedzę wymagane do zarządzania bankiem. Organy nadzoru otrzymały także skuteczniejsze narzędzia na potrzeby nadzoru nad grupami skupiającymi spółki z branży technologii finansowych (FinTech), w tym nad jednostkami zależnymi banków). W przyjętych przepisach uregulowano również – w sposób proporcjonalny – kwestię zakładania w UE oddziałów banków z państw trzecich.

Szczegóły proponowanych zmian są dostępne na w/w stronie internetowej Komisji.

Omawiany pakiet obejmuje następujące akty ustawodawcze:

  • wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (dyrektywa 2013/36/UE) (link ),
  • wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (rozporządzenie (UE) nr 575/2013) (link ),
  • odrębny wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych w obszarze restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (link ).

W dniu 14 grudnia 2023 r. na stronie internetowej Komisji Europejskiej został opublikowany najnowszy projekt zmian do tzw. dyrektywy CRD IV oraz rozporządzenia CRR (tzw. pakiet CRD VI / CRR III) (link ).

Zgodnie z informacjami podanymi przez Komisję, proponowane przepisy stanowią wdrożenie ostatnich elementów tzw. Bazylei III do europejskiego porządku prawnego.

Szczegóły proponowanych zmian są dostępne na w/w stronie internetowej Komisji.

Warto podkreślić, iż zaprezentowany przez Komisję Europejską pakiet zmian jest projektem, który będzie podlegał dalszym, stosownym procesom legislacyjnym w UE.

Na chwilę obecną, projekt został uzgodniony przez Komisję Europejską, Radę oraz Parlament Europejski.

W kolejnym etapie, pakiet zostanie przedłożony do głosowania na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego oraz Rady, po czym zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE.

W przypadku rozporządzenie CRR III, nowe przepisy mają być stosowane – z określonymi wyjątkami – od 1 stycznia 2025 r. Z kolei w przypadku dyrektywy CRD VI, państwa członkowskie będą zobowiązane do ich wdrożenia do krajowych porządków prawnych, w terminie 18 miesięcy od momentu wejścia w życie tego akty prawnego.

Pełny tekst projektu został opublikowany na stronie internetowej: 

  • Rady UE: dyrektywa CRD VI (link ) i rozporządzenie CRR III (link ) oraz 
  • Parlamentu Europejskiego: dyrektywa CRD VI (link ) i rozporządzenie CRR III (link ).
 _________________________________


Bank Failures in Mature Economies, Basel Committee on Banking Supervision, kwiecień 2004 r. (link)
2 International convergence of capital measurement and capital standards, Basel Committee on Banking Supervision, lipiec 1988 r. (link)
3 International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, Basel Committee on Banking Supervision, czerwiec 2004 r. (link)
4 Basel III: International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring, Basel Committee on Banking Supervision, grudzień 2010 r. (link) i Strengthening the resilience of the banking sector – consultative document, Basel Committee on Banking Supervision, grudzień 2009 r. (link)
Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems, Basel Committee on Banking Supervision, grudzień 2010 r. (link)
6 Od czasu pierwszej modyfikacji Dyrektyw CRD, każdą kolejną oznaczano kolejnymi cyframi rzymskimi.