Informacje ogólne

data aktualizacji 23 kwietnia 2020

Od dnia 1 stycznia 2011 r. w Unii Europejskiej funkcjonuje Europejski System Nadzoru Finansowego [ESNF]. Głównym celem tego systemu jest zapewnienie spójnego wdrażania przepisów dotyczących sektora finansowego, w sposób umożliwiający zachowanie stabilności finansowej, zwiększanie poziomu konwergencji praktyk nadzorczych krajowych organów nadzoru finansowego i podniesienie zaufania do systemu finansowego jako całości oraz odpowiedniej ochrony konsumentów usług finansowych. Powołanie ESNF było bezpośrednią odpowiedzią na globalny kryzys finansowy.

Istotnym wydarzeniem były trwające w latach 2017-2019 prace nad pakietem rewidującym ESNF. UKNF był od początku zaangażowany w ten proces. Pierwotna wersja pakietu proponowana przez Komisję Europejską przekazywała na rzecz ESAs znaczące kompetencje koordynacyjne, nadzorcze i  dotyczące pozyskiwania środków budżetowych - zwiększając ich uprawnienia władcze kosztem nadzorców krajowych. Ostatecznie, w wyniku krytycznych uwag zgłaszanych przez wiele państw UE, pakiet został przyjęty w wersji złagodzonej – zawierającej jednak nadal istotne zmiany, mające wpływ na ESNF.

W skład Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego wchodzą:

Europejskie Urzędy Nadzoru (ESA)


Jednym z głównych elementów ESNF są trzy Europejskie Urzędy Nadzoru (ang. European Supervisory Authorities – ESA), powołane w miejsce wcześniej funkcjonujących komitetów nadzorców europejskich (CEBS, CEIOPS, CESR), zwanych komitetami 3. poziomu tzw. procedury Lamfalussy’ego.

Siedziby Europejskich Urzędów Nadzoru są umiejscowione w Paryżu (EBA i ESMA) oraz we Frankfurcie (EIOPA). W skład każdego Europejskiego Urzędu Nadzoru wchodzą:

  • Rada Organów Nadzoru (ang. Board of Supervisors – BoS);

  • Zarząd (ang. Management Board – MB);

  • Przewodniczący (ang. Chairperson);

  • Dyrektor Wykonawczy (ang. Executive Director);

  • Komisja Odwoławcza – wspólna dla wszystkich trzech ESA (ang. Board of Appeal – BoA).

Najważniejsze decyzje w ramach poszczególnych ESA podejmują Rady Organów Nadzoru, których członkami są przede wszystkim reprezentanci wszystkich właściwych krajowych organów nadzoru, każdy z prawem głosu. Ponadto w obradach uczestniczą:

  • Przewodniczący danego ESA (z prawem głosu – z wyłączeniem przypadków wskazanych przepisami);

  • jeden przedstawiciel Komisji Europejskiej (bez prawa głosu);

  • jeden przedstawiciel ESRB (bez prawa głosu);

  • po jednym przedstawicielu z dwóch pozostałych Europejskich Urzędów Nadzoru (bez prawa głosu);

  • przedstawiciele organów nadzoru z EEA EFTA oraz przedstawiciel EFTA Surveillance Authority (bez prawa głosu).

W ramach każdego ESA ustanowiono dwa kierownicze stanowiska - Przewodniczącego oraz Dyrektora Wykonawczego. Przewodniczący ESA jest odpowiedzialny za przygotowywanie prac Rady Organów Nadzoru oraz przewodniczy posiedzeniom Rady Organów Nadzoru i Zarządu. Do obowiązków Dyrektora Wykonawczego należy przede wszystkim zarządzanie Urzędem i przygotowywanie prac Zarządu, a także wykonanie rocznego programu prac Urzędu pod kierownictwem Rady Organów Nadzoru i pod kontrolą Zarządu.

Zarząd ma za zadanie zapewnić, aby Urząd wypełniał swoją misję i wykonywał powierzone zadania zgodnie z rozporządzeniem. W jego skład wchodzi Przewodniczący danego ESA oraz sześciu innych członków Rady Organów Nadzoru, wybranych przez członków Rady Organów Nadzoru spośród ich grona.

W skład Komisji Odwoławczej, wspólnej dla wszystkich trzech Urzędów, wchodzi sześciu członków i sześciu zastępców - wysoko cenione osoby posiadające udokumentowaną wiedzę i doświadczenie zawodowe na wystarczająco wysokim poziomie, w tym wiedzę i doświadczenie w zakresie nadzoru, bankowości, ubezpieczeń, pracowniczych programów emerytalnych, rynków papierów wartościowych lub innych usług finansowych. W skład Komisji Odwoławczej nie mogą wchodzić pracownicy krajowych organów nadzoru albo innych krajowych lub unijnych instytucji zaangażowanych w działalność ESA. Każda osoba fizyczna lub prawna, w tym właściwe organy, będzie mogła odwołać się do Komisji Odwoławczej od decyzji ESA podjętej w przypadkach: naruszenia prawa UE przez krajowy organ nadzoru, procedury wiążącej mediacji oraz w sytuacji wyjątkowej,  w przypadku wydania każdej innej decyzji podjętej przez ESA zgodnie z odpowiednimi aktami prawa UE, która jest skierowana do tej osoby. Możliwe jest także odwołanie się od decyzji, która dotyczy tej osoby bezpośrednio i indywidualnie, mimo że została przyjęta w postaci decyzji skierowanej do innej osoby.

Głównym zadaniem wcześniej działających komitetów 3. poziomu była konwergencja praktyk nadzorczych poprzez wydawanie niewiążących wytycznych i rekomendacji oraz doradzanie Komisji Europejskiej w zakresie opracowywanych przez nią aktów prawnych. Powołane w ich miejsce Europejskie Urzędy Nadzoru mają znacznie szerszy zakres zadań, a także uprawnień i kompetencji. Do zadań Europejskich Urzędów Nadzoru należy m.in.:

  • ustalanie Unijnych Strategicznych Priorytetów Nadzorczych – tj. priorytetów w zakresie rynku finansowego, które organy krajowe muszą wziąć pod uwagę w swoich planach prac;

  • wypracowanie i aktualizowanie Union supervisory handbook, który – będąc jednym z instrumentów zwiększania konwergencji nadzorczej – powinien zawierać najlepsze praktyki i metodykę nadzoru, biorąc w szczególności pod uwagę istniejące zróżnicowanie rynków (skala, złożoność, model biznesowy i wielkość instytucji finansowych);

  • przyczynianie się do ustanowienia wspólnych standardów oraz praktyk regulacyjnych i nadzorczych o wysokiej jakości, w szczególności poprzez przedstawianie opinii instytucjom UE oraz poprzez opracowywanie wytycznych, zaleceń i projektów regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych (ang. regulatory and implementing technical standards);

  • przyczynianie się do spójnego stosowania prawnie wiążących aktów unijnych, w szczególności poprzez budowanie wspólnej kultury nadzoru, zapewnianie spójnego, efektywnego i skutecznego stosowania odpowiednich aktów prawa UE, zapobieganie arbitrażowi regulacyjnemu, mediację i rozstrzyganie sporów między właściwymi organami, zapewnianie skutecznego i spójnego nadzoru nad instytucjami finansowymi, zapewnianie spójności działań kolegiów organów nadzoru oraz podejmowanie działań m.in. w sytuacjach nadzwyczajnych;

  • wspieranie i ułatwianie delegowania zadań i kompetencji pomiędzy właściwymi organami;

  • ścisła współpraca z ESRB, w szczególności poprzez dostarczanie jej wszelkich informacji koniecznych do realizacji jej zadań oraz poprzez zapewnianie podejmowania odpowiednich działań następczych w związku z jej ostrzeżeniami i zaleceniami;
  • organizowanie i przeprowadzanie wzajemnych ocen właściwych organów (ang. peer review), w tym wydawanie wytycznych i zaleceń oraz określanie najlepszych praktyk w celu zwiększenia spójności wyników w zakresie nadzoru;

  • monitorowanie i ocenianie zmian na rynkach podlegających kompetencjom Urzędów;

  • przeprowadzanie analiz ekonomicznych rynków w celu informowania o wykonywaniu zadań przez Urząd;
  • wzmacnianie ochrony deponentów i inwestorów (w przypadku EBA), ubezpieczonych, członków pracowniczych programów emerytalnych i uposażonych (w przypadku EIOPA), inwestorów (w przypadku ESMA);
  • przyczynianie się do konsekwentnego i spójnego funkcjonowania kolegiów organów nadzoru, monitorowania, oceniania i mierzenia ryzyka systemowego, opracowywania i koordynowania planów naprawczych (ang. recovery and resolutions plans) oraz w przypadku EBA i ESMA – opracowywania metod prowadzenia postępowania naprawczego wobec upadających instytucji finansowych/uczestników rynków finansowych, a także do oceniania zapotrzebowania na odpowiednie instrumenty finansujące zgodnie z art. 21-26 rozporządzeń;

  • realizacja uprawnień nadzorczych we wskazanych przepisami przypadkach (np. nadzór ESMA nad agencjami ratingowymi, repozytoriami transakcji, repozytoriami sekurytyzacji i od 2022 r. dostawcami usług w zakresie udostępniania informacji oraz częścią wskaźników referencyjnych czy uprawnienia nadzorcze EIOPA w zakresie PEPP).

Jednym z głównych zadań Europejskich Urzędów Nadzoru jest opracowywanie projektów wiążących regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych, które są zatwierdzane przez Komisję Europejską. Omawiane standardy precyzują szczegółowe kwestie związane z nadzorem, a ich głównym celem jest zapewnienie konwergencji praktyk nadzorczych pomiędzy krajowymi organami nadzoru i jednolitego stosowania prawa unijnego.

Urzędy posiadają również kompetencje związane z ochroną konsumentów, takie jak: monitorowanie i analizowanie informacji w tym zakresie, przeprowadzanie przeglądów tematycznych, koordynowanie działań w zakresie tzw. mystery shopping,  oraz możliwość czasowego zakazu prowadzenia lub ograniczenia prowadzenia pewnych typów działalności finansowej, które zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego w Unii Europejskiej.

Ponadto przepisy przewidują obowiązki ESA związane z identyfikacją i mierzeniem ryzyk systemowych, opracowywaniem i koordynowaniem planów naprawczych dla instytucji finansowych, wzmacnianiem systemów gwarancyjnych właściwych dla danego sektora, uczestniczeniem w opracowywaniu metod prowadzenia postępowania naprawczego wobec upadających instytucji finansowych w szczególności tych, które mogą stwarzać ryzyko systemowe.

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ESRB)

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ang. European Systemic Risk Board – ESRB) funkcjonuje przy Europejskim Banku Centralnym. Głównym zadaniem Rady jest sprawowanie nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym w Unii w celu przyczyniania się do przeciwdziałania ryzykom systemowym dla stabilności finansowej (ryzykiem systemowym jest ryzyko zakłócenia systemu finansowego, które może wywołać poważne negatywne skutki dla gospodarki realnej Unii lub co najmniej jednego z jej państw członkowskich i dla funkcjonowania rynku wewnętrznego). Do zadań ESRB należy także przyczynianie się do sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego i tym samym zapewnianie trwałego wkładu sektora finansowego we wzrost gospodarczy.

W skład Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego wchodzą: Rada Generalna (ang. General Board), Komitet Sterujący (ang. Steering Committee), Sekretariat, Doradczy Komitet Naukowy (ang. Advisory Scientific Committee) oraz Doradczy Komitet Techniczny (ang. Advisory Technical Committee). Pracom Rady przewodniczy prezes Europejskiego Banku Centralnego.

Członkami Rady Generalnej są przede wszystkim reprezentanci krajowych banków centralnych z prawem głosu. Przedstawiciele wysokiego szczebla krajowych organów nadzoru (jeśli dany organ nadzoru nie pełni wiodącej roli w obszarze stabilności finansowej) biorą udział w posiedzeniach Rady Generalnej bez prawa głosu. Rada Generalna jako główny organ decyzyjny (który można porównać do Rady Organów Nadzoru w ESA) podejmuje decyzje konieczne do realizacji zadań powierzonych ESRB. Posiedzenia Rady Generalnej odbywają się co najmniej cztery razy w roku.

Komitet Sterujący wspiera proces decyzyjny ESRB, przygotowując posiedzenia Rady Generalnej, analizując dokumenty, które będą przedmiotem obrad oraz monitorując postępy w bieżącej pracy ESRB.

Sekretariat jest odpowiedzialny za bieżącą działalność ESRB. Zapewnia on Radzie wsparcie analityczne, statystyczne, administracyjne i logistyczne pod kierownictwem przewodniczącego i Komitetu Sterującego. 

Doradczy Komitet Naukowy i Doradczy Komitet Techniczny doradzają ESRB i wspierają ją w sprawach związanych z jej pracami. W pracach Doradczego Komitetu Technicznego uczestniczy przedstawiciel UKNF.

Jednym z głównych zadań ESRB jest wydawanie ostrzeżeń (ang. warnings) o zidentyfikowanych ryzykach systemowych i zaleceń (ang. recommendations) dot. działań, które powinny być podjęte przez właściwe instytucje w ramach państw członkowskich, będących adresatami rekomendacji. Wydawane przez ESRB ostrzeżenia i zalecenia mają charakter ogólny albo szczegółowy. Kierowane są one – w zależności od potrzeby - do zróżnicowanej grupy adresatów: do całej Unii, do co najmniej jednego państwa członkowskiego, do co najmniej jednego Europejskiego Urzędu Nadzoru, do Europejskiego Banku Centralnego lub co najmniej jednego krajowego organu nadzoru / krajowego organu wyznaczonego lub makroostrożnościowego.