Według Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF), Najwyższa Izby Kontroli (NIK) błędnie oceniła zebrany materiał dowodowy, a w niektórych przypadkach niewłaściwie zinterpretowała przepisy prawa. Na tej podstawie NIK błędnie ustaliła stan faktyczny i prawny oraz wysnuła nieprawidłowe wnioski.

Kontrolerzy NIK nie uwzględnili określonych faktów, nie ocenili materiału dowodowego w sposób racjonalny, bezzasadnie pominęli istotne okoliczności pomimo wielokrotnego wskazywania na nie przez UKNF. W niektórych przypadkach NIK nie wykazała dostatecznych dowodów na sformułowanie negatywnej oceny działań KNF.

NIK kolejny raz w swoich działaniach kontrolnych dotyczących KNF forsuje własną interpretację przepisów regulujących kompetencje Komisji oraz ustaw sektorowych dotyczących rynku finansowego, abstrahując od rozległego, specjalistycznego ustawodawstwa polskiego i europejskiego oraz od specyfiki tego rynku. W konsekwencji tego we wnioskach NIK ponownie występuje pomieszanie ról i zakresów obowiązków należących do różnych instytucji i organów państwa: nadzoru finansowego, audytu, organów ścigania oraz sądów.

Poniżej znajduje się odniesienie się UKNF do kluczowych zarzutów postawionych przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym.

1. Polski Bank Apeksowy (PBA)

• Zarzut NIK → Postępowania administracyjne KNF dotyczące zezwolenia na utworzenie i rozpoczęcie działalności PBA, ponownego rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności oraz zatwierdzenia projektu umowy zrzeszenia PBA, były prowadzone nieprawidłowo lub z naruszeniem przepisów.

• Odpowiedź UKNF → Uwagę zwraca jednostronność podejścia NIK i brak, nawet częściowego, uwzględnienia wyjaśnień UKNF, szczegółowo opisujących istotę sprawy. NIK oceniła postępowania z lat 2016-2019 na podstawie wiedzy z 2025 roku i faktów zaistniałych po okresie, w którym sprawy te były prowadzone. NIK nie sformułowała oceny, czy działania KNF mogły być uznane za prawidłowe w świetle okoliczności znanych w momencie ich podjęcia. Jest to istotne, gdyż na etapie rozstrzygania sprawy o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności PBA KNF kierowała się wykładnią art. 38 ustawy Prawo bankowe sformułowaną w doktrynie, opartą o prawo unijne i dającą PBA więcej czasu na wykazanie przygotowania do prowadzenia działalności, a w związku z tym korzystną dla PBA jako strony postępowania. Odmienna interpretacja tego przepisu powstała dopiero na gruncie rozpatrywania sprawy, rozstrzygniętej przez KNF odmownie, przez sądy administracyjne odpowiednio w 2020 i 2022 r.

W świetle okoliczności sprawy, nawet w przypadku wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie działalności w terminie uznanym przez sądy za prawidłowy, rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, wobec braku wykazania przygotowania do prowadzenia działalności, nie mogłoby być inne niż ostatecznie podjęte (tj. negatywne) i prowadziłoby do tego samego efektu – braku możliwości podjęcia działalności przez PBA i wygaśnięcia zezwolenia na jego utworzenie.

W swojej ocenie NIK pominęła działania UKNF i KNF prowadzące do złożenia przez PBA wniosku o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności i umożliwienia rozpatrzenia go oraz fakt, że z uwagi na okoliczności leżące po stronie PBA 12-miesięczny termin na uzyskanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności został de facto skrócony do 4 miesięcy. 

W wystąpieniu pokontrolnym, w stosunku do działań UKNF i KNF NIK często posługuje się sformułowaniem „dopiero”, co ma świadczyć o relatywnie późnym lub zbyt późnym ich podjęciu, nie uwzględniając przy tym w żaden sposób bardzo późnego złożenia wniosku, jego niekompletności oraz podejścia PBA do współpracy z organem nadzoru. Nie sposób zgodzić się z oceną NIK, że termin złożenia wniosku, skutkujący skróceniem czasu na ocenę przez UKNF i KNF spełniania przez PBA ustawowych przesłanek oraz wypełniania warunku z decyzji utworzeniowej, nie miał wpływu na rozpatrywanie sprawy.

Pomimo szczegółowości przeprowadzonej kontroli, NIK konsekwentnie nie odnosi się do meritum decyzji KNF o odmowie zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez PBA, tj. oceny stanu przygotowania podmiotu do prowadzenia działalności bankowej w kontekście przesłanek ustawowych. Pomijany jest też przez NIK brak zainteresowania założycieli PBA ponownym złożeniem wniosku utworzeniowego i wniosku o licencję operacyjną oraz przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności w kontekście zmniejszającej się liczby banków podtrzymujących deklarację przystąpienia do zrzeszenia PBA.

Wobec pominięcia przez NIK opisanych, istotnych dla sprawy kwestii, nie można zgodzić się z oceną dokonaną przez NIK ani przypisywać UKNF i KNF niedojścia do skutku koncepcji PBA.

2. Ursus SA

• Zarzut NIK → KNF nie korzystała ze wszystkich przysługujących jej uprawnień, w szczególności nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego.

• Odpowiedź UKNF → KNF dysponowała wystarczającym materiałem dowodowym na poczet złożonego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – w celu ustalenia, czy były podstawy do złożenia zawiadomienia – opóźniłoby finalne złożenie zawiadomienia i przyczyniłoby się do powstania lub pogłębienia dalszych negatywnych skutków wywołanych naruszeniami, w tym wyprowadzenia środków pieniężnych, które mogły pochodzić z przestępstwa. Na podstawie zawiadomienia złożonego przez KNF organy ścigania wszczęły dochodzenie, co potwierdza, że zawierało ono zupełny materiał dowodowy uzasadniający podjęcie określonych czynności. Ustawodawca nie przewidział obowiązku wszczynania postępowania wyjaśniającego w każdej sprawie, w której KNF powzięła informacje o możliwości popełnienia przestępstwa. KNF dysponuje innymi sposobami na zweryfikowanie podstaw do złożenia zawiadomienia, a postępowanie wyjaśniające jest tylko jednym z nich.

• Zarzut NIK → Podanie do wiadomości publicznej informacji o złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z 22 marca 2019 roku mogło naruszać zasadę równości podmiotów wobec prawa.

• Odpowiedź UKNF → Zarzut NIK jest bezzasadny i nieuprawniony. Działanie KNF miało na celu poinformowanie inwestorów o potencjalnych nieprawidłowościach, które miały miejsce w obrocie, oraz o środkach nadzorczych podjętych przez KNF w sytuacji, gdy wśród uczestników obrotu występowała znacząca niepewność. Było ono formą realizacji ustawowych kompetencji KNF, a zatem było działaniem na podstawie prawa. Publikacja informacji o złożeniu zawiadomienia była adekwatna do zidentyfikowanych naruszeń, uwzględniała specyfikę sprawy i nie naruszała zasad równości i proporcjonalności.

• Zarzut NIK → Postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych na spółkę Ursus nie były prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8 § 1 i art. 123 § 1 i 2 KPA a postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych na członków jej zarządu nie były prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 KPA.

• Odpowiedź UKNF → Zarzuty NIK dotyczące prowadzonych postępowań administracyjnych sprowadzają się zasadniczo do braku uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych stron postępowań administracyjnych. Takie oczekiwanie NIK jest sprzeczne z przepisami KPA i ugruntowanym orzecznictwem sądowym. Organ nie ma bowiem obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych a tylko tych, których przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy lub nie jest stwierdzona innymi dowodami (szeroko rozumiana ekonomia postępowania). Organ nadzoru nie powołuje również co do zasady biegłych w zakresie w jakim sprawuje nadzór. KNF jest organem specjalistycznym, który jest uprawniony do nadzoru nad prawidłowością wykonywania przez emitentów obowiązków informacyjnych, a więc również do dokonywania własnej oceny odnośnie naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. Ekspercki status KNF był wielokrotnie potwierdzany przez orzecznictwo sądów administracyjnych. 

3. Polnord SA

• Zarzut NIK → KNF wydała decyzję o wycofaniu akcji spółki Polnord z obrotu, pomimo toczącego się postępowania sądowego o ustalenie nieistnienia uchwały w tej sprawie, co było sprzeczne z postanowieniami art. 97 § 1 pkt 4 KPA.

• Odpowiedź UKNF → W dniu wydania decyzji o wycofaniu akcji Polnord SA z obrotu postępowanie sądowe o ustalenie nieistnienia uchwały nie było w toku. W okresie pomiędzy złożeniem przez Polnord SA wniosku o udzielenie zgody na wycofanie akcji z obrotu, a dniem wydania decyzji przez KNF nie istniało tzw. zagadnienie wstępne, które uprawniałoby Komisję do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Przepis ten nie daje podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na możliwość powstania takiego potencjalnego zagadnienia wstępnego w przyszłości.

• Zarzut NIK → UKNF powinien udzielać odpowiedzi na zgłoszenia i skargi dotyczące działalności Polnord zgodnie z przepisami KPA oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. 

• Odpowiedź UKNF → Zgodnie z art. 227 KPA przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zatem przedmiotem skargi jest negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. O tym czy pismo stanowi skargę decyduje jego treść, a nie jego forma zewnętrzna. Musi się ona odnosić do działalności związanej z realizacją zadań z zakresu administracji publicznej, celem uznania pisma za skargę i podjęcia czynności wynikających z KPA. Kierowane do UKNF skargi dotyczyły działalności Polnord – niebędącej podmiotem realizującym zadania państwa. UKNF nie posiadał zatem podstaw prawnych, aby traktować te pisma jako skargi w rozumieniu art. 227 KPA.

• Zarzut NIK → Nadzór UKNF nad sprawozdawczością finansową Polnord SA nie był prowadzony systematycznie. Zgłoszenia oraz ich charakter wskazywały na konieczność objęcia sprawozdań systematyczną analizą.

• Odpowiedź UKNF → Wśród wymienionych przez NIK zgłoszeń tylko jedno odnosiło się do sprawozdawczości finansowej, a podjęte przez UKNF działania doprowadziły do wyeliminowania zidentyfikowanej nieprawidłowości ze sprawozdawczości finansowej Polnord SA. NIK nie podała powodu lub kryterium wskazującego, że wszystkie sprawozdania finansowe Polnord SA z okresu 2013-2021 powinny podlegać analizie pod kątem zgodności z wymogami odpowiednich ram sprawozdawczości finansowej.