Michał Kruszka - Dyrektor Departamentu Badań i Nadzoru Regulacyjnego

W debacie publicznej nadzór finansowy bywa czasem przedstawiany jako „hamulec” bądź bariera dla rozwoju rynku finansowego. Takie twierdzenie bazuje na niejako intuicyjnie uzasadnionym poglądzie, że regulacje często podnoszą koszty funkcjonowania podmiotów nadzorowanych, ich implementacja wymaga czasu i ogranicza skłonność do ryzyka. Jednak doświadczenia ostatnich dwóch dekad pokazują, że kluczowe pytanie nie powinno brzmieć „Czy regulować/nadzorować?”, lecz „Jak to robić?”. Działanie dobrze zaprojektowanego nadzoru nad rynkiem finansowym można bowiem porównać z pasami bezpieczeństwa w samochodzie. Nie mają one przyspieszać jazdy, lecz zmniejszać ryzyko tragicznych skutków wypadku. W przypadku rynku finansowego, skuteczny nadzór wsparty odpowiednimi regulacjami zmniejsza ryzyko niewypłacalności poszczególnych instytucji, przyczyniając się do wzmacniania stabilności całego rynku. Jest to szczególnie ważne, gdy zestawi się koszty dostosowania się do wymogów regulacyjnych, które są zwykle umiarkowane i przejściowe, z kosztami kryzysów finansowych, które często są duże, a skutki utraty stabilności rynkowej są odczuwalne w długim okresie.

Teza głosząca, że nadzór jest hamulcem rozwoju zwykle bazuje na prostym, lecz mylącym skrócie myślowym: skoro nadzór ogranicza ryzyko, to musi ograniczać też rozwój. W praktyce obserwujemy jednak, że ryzyko na rynkach finansowych ma naturę procykliczną, a więc w okresach dobrej koniunktury skłonność do lewarowania, luzowania standardów kredytowych i optymistycznych wycen rośnie szybciej niż realne zdolności absorpcji strat. W takich warunkach brak odpowiednich ram ostrożnościowych nie przyspiesza rozwoju, lecz sprzyja wzrostowi opartemu na nadmiernym, więc niedoszacowanym ryzyku. Dopiero w momencie pogorszenia koniunktury okazuje się, że część wcześniejszych korzyści przypisywanych szybkiemu rozwojowi była w rzeczywistości swoistą iluzją prowadzącą do słabości, które ujawniają się w kryzysie. Wówczas koszty takiego załamania są zwykle wielokrotnie wyższe niż wcześniejsze oszczędności wynikające z łagodniejszych regulacji. Potwierdzają to doświadczenia kryzysów bankowych, które przeciętnie prowadzą do trwałego spadku produktu i długiego okresu odbudowy gospodarki¹.

Warto przytoczyć przy tym kilka mitów mających wzmacniać sprzeczność pomiędzy odpowiedzialnym nadzorem finansowym, a rozwojem rynku. Pierwszy głosi, że regulacje zawsze podnoszą koszty i obniżają podaż finansowania. To twierdzenie jest tylko częściowo prawdziwe, bo pomija horyzont czasowy i mechanizmy substytucji. W krótkim okresie zaostrzenie wymogów kapitałowych lub płynnościowych może zwiększyć koszt finansowania banków i przełożyć się na wyższe spready kredytowe, co osłabia tempo wzrostu. Natomiast rzetelne oszacowania dla pakietu Bazylea III wskazują, że koszt makroekonomiczny w okresie przejściowym jest raczej niewielki (rzędu ułamków punktu procentowego wzrostu PKB rocznie), a ma być „ceną” za redukcję prawdopodobieństwa i głębokości kryzysów². Zatem nadzór działa jak niska składka od podejmowania nadmiernego ryzyka dla instytucji finansowych, za którą nabywa się polisę pozwalającą na ograniczenie rzadkich, ale katastrofalnych zdarzeń o wysokiej skali strat, których skutki odczuwają również przedsiębiorcy czy gospodarstwa domowe.

Drugi mit ma charakter bardziej instytucjonalny. Zakłada on, że nadzór tłumi konkurencję, przez co rynek staje się mniej innowacyjny, a oferta mniej dostępna. W rzeczywistości dobrze zaprojektowane reguły często wzmacniają konkurencję jakościową, bo eliminują część przewag opartych na arbitrażu regulacyjnym i przerzucaniu ryzyka na klientów lub podatników. Tam, gdzie ramy nadzorcze są spójne i egzekwowane, rynek częściej rozwija się poprzez produkty lepiej dopasowane do potrzeb gospodarki realnej, a nie poprzez maksymalizację krótkoterminowej rentowności w oparciu o ukryte ryzyko³. 

Trzeci mit ma mieć wymiar ściśle rynkowy i głosi, że „zyskowność sektora jest miarą jego zdrowia, więc nadzór, który obniża rentowność, szkodzi rozwojowi”. Takie podejście z góry przyjmuje błędne założenie utożsamiające zyskowność podmiotu ze stabilnością (gdyby tak było, to upadłości takich podmiotów, jak Lehman Brothers lub Credit Suisse byłyby wręcz niemożliwe). W okresie dobrej koniunktury wysoka rentowność często jest po prostu nagrodą za podejmowanie ryzyka, które w danym momencie nie wydaje się groźne. Część tego ryzyka ujawnia się dopiero w warunkach pogorszenia sytuacji gospodarczej. Jeżeli nadzór wymaga od instytucji tworzenia buforów kapitałowych lub ogranicza nadmierną dźwignię, może to obniżyć krótkoterminową rentowność. Jednocześnie jednak zwiększa odporność sektora i jego zdolność do utrzymania finansowania gospodarki w trudniejszych czasach. Z punktu widzenia gospodarki realnej kluczowe nie jest to, aby sektor finansowy był maksymalnie zyskowny w okresie prosperity, lecz aby był w stanie stabilnie finansować przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe także w fazie spowolnienia. Jeżeli bufory kapitałowe są budowane w okresie dobrej koniunktury, mogą zostać wykorzystane w czasie spowolnienia, aby podtrzymać akcję kredytową. Wtedy regulacja nie działa procyklicznie, lecz stabilizująco⁴. To właśnie ciągłość kredytu i zaufanie do instytucji finansowych tworzą fundament trwałego rozwoju rynku.

Trzeba jednak przyznać, że krytyka nadzoru nie zawsze jest całkowicie bezpodstawna. Problem nie dotyczy samego celu, jakim jest stabilność, lecz sposobu realizacji tego celu. Nadzór może rzeczywiście ograniczać rozwój rynku, jeśli nie jest dostosowany do skali i charakteru danego rodzaju ryzyka, to znaczy nie stosuje zasad proporcjonalności i obce jest mu pojęcie risk based supervision. Jeżeli wymogi regulacyjne są takie same dla dużych, systemowo istotnych instytucji i dla małych podmiotów o ograniczonej skali działalności, koszty zgodności mogą być dla tych drugich relatywnie dużo wyższe. W takiej sytuacji rośnie rola regulacji jako bariery wejścia i czynnika sprzyjającego koncentracji, co w dłuższym okresie negatywnie wpływa na jakość i dostępność usług, a w konsekwencji na tempo rozwoju rynku finansowego, jego innowacyjność i konkurencyjność.

Podsumowując, obok pytania „Czy nadzór hamuje rozwój rynku finansowego?”, warto postawić kolejne: „Jaki rozwój rynku finansowego uważamy za właściwy?”. Jeśli przez rozwój rozumiemy szybki wzrost aktywów, wysokie marże i rosnące wyceny w krótkim okresie, wtedy nadzór rzeczywiście może być postrzegany jako ograniczenie. Rynek bowiem może przez jakiś czas dynamicznie generować wzrosty aktywów i zysków, jednocześnie jednak staje się bardziej podatny na kryzysy, które w dłuższej perspektywie prowadzą do strat, spadku reputacji i ograniczenia skłonności do inwestowania. Jeżeli jednak rozwój oznacza stabilne i trwałe zwiększanie dostępu do finansowania, wzrost zaufania do instytucji, większą przejrzystość oraz wyższą odporność na wstrząsy, wówczas nadzór staje się elementem koniecznym i solidnym fundamentem zrównoważonego rozwoju. Taki nadzór tworzy ramy, w których rynek może funkcjonować bez nadmiernych napięć i ryzyka gwałtownych załamań. W tym sensie nadzór przypomina więc infrastrukturę profilaktyki zdrowotnej dla której naturalne jest, że lepiej zapobiegać infekcjom, co również kosztuje, niż leczyć objawy choroby.  

______________________
¹Laeven, L., Valencia, F. (2020). Systemic Banking Crises Database II. IMF Economic Review 
²Slovik P., Cournède, B. (2011). Macroeconomic Impact of Basel III. OECD; Angelini, P. i in. (2011). Basel III: Long-term impact on economic performance and fluctuations. BIS Working Paper
³Barth, J. R., Caprio, G., Levine, R. (2007). Reassessing the Rationale and Practice of Bank Regulation and Supervision around the Globe. IMF
⁴Aiyar, S., Calomiris, C. W., Wieladek, T. (2014). Identifying channels of credit substitution when bank capital requirements are varied, Bank of England Working Paper